法规政策
Policies and regulations
导语：今年开始，EOD项目申报已经完成试点，进入常规推进阶段。据相关政策，地市级及以上政府作为申报主体和实施主体的EOD项目，原则上投资总额不高于50亿元；区县级政府作为申报和实施主体的项目，原则上投资总额不高于30亿元。政策银行资金基本上为30年期低息资金，并且，该项资金，不纳入政府负债管理！基于此，申报EOD项目，成为各地政府最重要的资金和发展渠道！
一、什么是EOD模式？
自十八大以后，我国生态文明的重要性被提到了前所未有的高度。特别是以2015年国务院出台了两个重磅文件：《关于加快推进生态文明建设的意见》、《生态文明体制改革总体方案》为标志，叠加一系列配套制度。自此，我国完整的生态文明制度建设体系初见雏形，生态建设也拉开序幕。
01官方定义
环境部从2018年即开始提出了EOD模式的倡议，2020年9月23日，生态环境部发布《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》。《通知》明确，EOD模式是以生态文明思想为引领，以可持续发展为目标，以生态保护和环境治理为基础，以特色产业运营为支撑，以区域综合开发为载体，采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式，推动公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合，统筹推进，一体化实施，将生态环境治理带来的经济价值内部化，是一种创新性的项目组织实施方式。
02相关政策
时至今年，多部委陆续出台EOD相关政策，中央重视程度逐增。
△政策时间线一览△
03两次试点
我国已开展两次EOD试点征集工作，均由生态环境部、国家发改委、国家开发银行三家单位发起。
第一次试点
2020年9月《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》（环办科财函[2020]489号）的出台，向各地区征集EOD模式的备选项目，并提出了具体目标以及试点内容要求，拉开了第一次EOD试点的序幕。直到2021年4月，生态环境部等部门联合发布《关于同意开展生态环境导向的开发（EOD）模式试点的通知》（环办科财函〔2021〕201号），同意36个项目开展EOD试点工作，期限为2021—2023年，EOD模式才开始真正的落地生根，同时也标志着EOD模式正式被推向实施层面。
第二次试点
在2021年生态环境部发布《关于推荐第二批生态环境导向的开发模式试点项目的通知》（环办科财函〔2021〕468号），向各地区征集第二批EOD模式的备选项目，同时该文件明确EOD模式项目成立的核心条件： 生态治理与产业开发一体化实施和项目自平衡。
第二批EOD试点项目需同时满足以下条件：
（1）试点申报主体和实施主体为市级及以下人民政府或园区管委会，鼓励政府或园区管委会与试点依托项目承担单位联合申报与实施。
（2）生态环境治理与关联产业一体化实施，依托项目承担单位仅为一个市场主体。
（3）强化公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业一体化实施，以系统解决区域突出生态保护修复和环境治理问题为基础，试点依托项目之间相互关联、有效融合，项目边界清晰，且须在项目层面实现关联产业收益补贴生态环境治理投入。
（4）依托项目均须完成项目可研批复或备案等立项工作，并提交立项证明材料。采用政府和社会资本合作（PPP）模式的项目需纳入财政部或国家发展改革委PPP项目库。依托项目已完工的，侧重于EOD模式的经验总结。
（5）试点内容与项目实施合法合规，符合招投标、投融资、土地利用等现有政策要求，不增加地方政府隐性债务。
试点项目规模与周期方面，强调项目成本与经营收益相适宜，满足反哺要求，减少政府资金投入。项目规模与市场主体资信评级、地方财政能力相适宜，满足融资要求，保障资金投入。项目建设周期与试点周期相适宜，满足试点成效要求，确保3年内建成并达到预期成效。
EOD试点启动以来，2批试点项目数量共94个，第二批次较第一批次试点项目数量增加22个，实施范围遍及各个省份。
04常态化推进
2022年4月生态环境部《关于印发〈生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）〉的通知》（环办科财〔2022〕6号）提出， 建立生态环保金融支持项目储备库，并制定入库指南，指南明确了入库标准和入库项目类型，其中包括将EOD模式项目纳入金融支持项目储备库。EOD试点模式探索已经基本成熟，项目管理也越来越规范。
据《《关于印发〈生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）〉的通知》》，生态环保金融支持项目储备库入库申报条件有以下：
（一）入库项目申报主体应为已建立现代企业制度、经营状况和信用状况良好的市场化企业，或县级（含）以上政府及其有关部门等。
（二）项目融资主体应为市场化企业，且其环保信用评价不是最低等级。
（三）治理责任主体为企业的生态环境治理项目，单个项目融资需求原则上应超过5000万元；其他项目单个项目融资需求原则上应超过1亿元。
（四）应明确项目实施模式。PPP项目需满足国家有关管理要求，应适时纳入财政部、国家发展改革委PPP项目库。鼓励推广生态环境整体解决方案、托管服务和第三方治理。EOD项目要参考《生态环境部等三部委：向各地征集第二批EOD模式备选项目》（环办科财函〔2021〕468号，以下简称《通知》）基本要求，确保生态环境治理与产业开发项目有效融合、收益反哺、一体化实施。
为稳步开展生态环境治理模式创新，规范有序推进EOD模式探索，EOD项目还需满足以下条件。
1、地市级及以上政府作为申报主体和实施主体的EOD项目，原则上投资总额不高于50亿元；区县级政府作为申报和实施主体的项目，原则上投资总额不高于30亿元。
2、项目边界清晰，生态环境治理与产业开发之间密切关联、充分融合，避免无关项目捆绑，组合实施的单体子项目数量不超过5个。
3、除规范的PPP项目外，不涉及运营期间政府付费，不以土地出让收益、税收、预期新增财政收入等返还补助作为项目收益。加强重大项目谋划，优化项目建设内容，力争在不依靠政府投入的情况下实现项目整体收益与成本平衡。
4、EOD项目中生态环境治理内容需符合入库范围要求，且要有明确的生态环境改善目标。产业开发要符合国家和地方产业政策、空间管控等各项要求，项目实施中严格落实招投标、政府采购、投融资、土地、资源开发、政府债务风险管控、资产处置等各项法规政策要求，依法依规推进项目规范实施，不以任何形式增加地方政府隐性债务。
在生态环境部的主导下，EOD模式实践已经连续5年开展，实施至今，已经经历了第一次试点、第二次试点、常态化入库。经过各个地区两年多的试点，各省（自治区、直辖市）每年入库EOD项目数量上限由3个增长到5个，贷款银行由1家变为2家（国开行与农发行两家银行），正逐步将助力生态价值实现的规模扩大化。预计2025—2030年，随着项目常态化推进及碳达峰目标日期的逼近，将迎来EOD模式项目增长的爆发期。
二、EOD模式应注重六大生态体系建设
作者认为，文旅EOD模式中自然生态是基础，产业生态是重点，文化生态是灵魂，生活生态是保障，公共生态是支撑，运营生态是核心，要正确处理好自然、产业、文化、生活、公共服务、运营六方面的关系，建立和谐的六大生态体系。
01自然生态是基础
自然生态是产业发展依赖的基础，也是人们生活的基础。作者认为，自然生态的构建需要从以下三个层面考虑：
第一，寻找生产、生活、生态之间的最佳平衡点。应走绿色、生态发展之路，生产、生活的开展应重点考虑环境的承载力，控制生产生活对环境的污染，保障生态的可持续发展。
第二，规划要顺应地形地貌，融入山水林田湖等自然要素，严禁挖山填湖、破坏水系、破坏生态环境等对抗自然的行为。
第三，在风貌营造上，建筑、景观、社区、产业设施、旅游设施等应与当地的山水风貌、自然环境、生物群落等相互协调，通过绿地系统、水系统、景观节点系统、环境治理系统等的构建，形成人工环境与自然环境相互协调、互促共进的格局。
02产业生态是重点
产业作为经济发展的灵魂，其发展不是孤立的，也不是一两家龙头企业就能够带动的，它需要的是生态系统的构建，需要的是生态系统中产业、环境、资源等各方的相互作用、相互支持。产业生态化，一方面实施产业生态化要求在生产过程中要研究和推广节能、节水、节地、节材方面的适用新技术及产品，按照生态运行方式和生态标准建立工业和生活废弃物的回收、处理与资源化系统，建立资源节约型的产业结构体系，在生产过程中达到互补、共生、节约和对环境影响最小的动态效果。另一方面，按照生态产业标准，进行产业筛选，打造生态型产业，并延长相关产业链，形成生态型产业体系。
03文化生态是灵魂
文化生态是区域发展的灵魂，应该加强文化保护与传承，用多元化的手法突出区域文化的特色，增强文化自信。文化是无形的，很难看得见摸得着，也很难产业化，需要借助有效途径来进行活化、体验化、产品化。比如，将文化元素进行解构，并运用到城市家居、城市景观、城市基建等各个方面；借助于旅游，运用创意手段，打造场景化、情境化、游乐化、参与化的文化旅游产品，并延伸到文化创意产业，通过旅游强大的通道作用，将文化内涵传达出去；培养一批文化传承人和工匠，建设一批生产、传承和展示场所。
04生活生态是保障
EOD模式最终要创建人与自然和谐相处的模式，满足人民幸福生活的需求，解决新时期发展不平衡不充分问题是最终目标，生活生态是创造美好生活的保障。
生活生态的营造包括硬件和软件两个方面。在硬件上要满足人们关于交通便捷、就近就业、生活便利的基本需求，在软件上除提供完善的生活服务外，最重要的在于生活方式的打造。
05公共生态是支撑
公共生态的打造就在于形成与城镇发展特征、居民群体特征相适应的公共服务能力；形市场主导，政府引导”的城市运营体系，即以城市运营商为市场主体进行主导，而政府职能由主导转变为以引导、服务或监督为主；强化社区功能，打造15～20分钟社区生活圈，形成完整社区的概念，形成能满足各个年龄阶层需求的交通、公共空间、艺术空间等公共设施与空间。
06运营生态是核心
EOD模式是一种开发模式，作者认为在开发过程中，必须用运营的视角，从后端导向前端，形成全产业链全程联合孵化服务模式，才能使规划开发真正落地实施，解决规划开发与运营脱节的问题。运营生态应该重视规划引导、多元投融资机制创建、管理机制体制创新、区域协调发展等四个方面。
三、EOD模式融资申报方式
由于绿色项目广泛的“外部性”和“公益属性”，决定了它们初期投入大、项目回收期长的特点。相较于其他的项目贷，其融资优势非常显著。一是贷款利率低，可享受政策性银行贷款和行业贴息；二是贷款周期可长达30年；三是融资金额大，可高达几十亿。
1、资金来源包括：中央及省级预算内资金，地方政府一般债、专项债，合法合规合理的政府预算安排，银行信贷资金，其他资金来源（如政府投资基金投资、投资人投资等）。贷款银行由1家变为2家（国开行与农发行两家银行）。相较于其他的项目贷，其融资优势非常显著。一是贷款利率低，可享受政策性银行贷款和行业贴息；二是贷款周期可长达30年；三是融资金额大，可高达几十亿。
2、项目包装和谋划：按照文件“确保生态环境治理与产业开发项目有效融合、收益反哺、一体化实施”的要求，首先要科学确立环境治理内容，其次是合理谋划把产业融合示范项目与EOD项目进行关联。EOD模式支持项目总体进行打包开发，不论是已建、在建还是未建项目；不论是公益、准公益性还是经营性项目，又或者一、二、三产项目，都可以进行总体打包，拼盘开发。
3、申报资料准备：项目可行性研究报告、EOD项目入库实施方案。
4、相关审批手续准备：确定实施主体，完成项目备案申请及立项手续等。
5、申报流程：实施主体将拟入库EOD项目实施方案及可研报告、立项手续、承诺函等报至县级及以上生态环境部门，由其通过该系统线上申报至省级生态环境部门→省级生态环境部门经组织专家论证评估，并出具项目论证评估意见后，由线上提交生态环境部→生态环境部组织专家论证同意后准予进入“生态环保金融支持项目储备库”。
四、EOD模式几大项目应用
通过对第一批EOD项目统计发现，36个EOD项目包含8个固废处理处置及资源综合利用、6个土壤污染防治项目、2个生态保护修复类、14个水生态环境保护项目和6个农业农村污染治理类项目。
与此同时，通过对第二批入库的项目分析，水生态环境保护项目仍是EOD项目投资的重点领域，58个EOD项目中就有19个；生态保护修复也是重点投资领域之一，项目数量为15个。
第二批入库项目中，生态保护修复类项目主要是围绕以大型生态片区为主的整体开发类项目，EOD的项目投资已不是几个项目的组合，而是针对一些具有优良生态基础、丰富的生态底蕴的项目片区的开发，具有针对性的全面开发方案，从线到面扩展。
《生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）》入库项目内容包括：大气污染防治、水生态环境保护、重点海域综合治理、土壤污染防治、农业农村污染治理、固废处理处置及资源综合利用、生态保护修复、其他环境治理等。
EOD项目主要的投资及融资领域是水生态环境保护、生态保护修复、固废处理处置及资源综合利用，因此可以总结出两批EOD建设的主要关键词是流域治理、滨水（江）生态建设、无废城市、片区生态保护综合开发、矿山修复、矿区生态治理等，这些领域或将是未来几年EOD建设及投资的重点方向。
在此基础上，与文旅相关的滨水（江）文旅生态区建设、无废生态城市建设、片区生态保护综合开发、矿区文旅生态区综合开发，将是文旅EOD未来几年建设及投资的重点方向。
